Сезиране на Конституционния съд в България от граждани

Българският Конституционен съд е една сравнително нова за страната институция (1991г.), която все още не може да се прецени дали е необходима, дали изпълнява ролята, за която е призвана и дали това е най-добрият начин за нейното организиране и функциониране. Много от критиките към него са свързани с въпроса за неговата независимост и с това дали се вземат юридически или политически решения. Квотният принцип на избиране на неговите членове поставя въпроса за тяхната безпристрастност и непредубеденост, за това дали те следват собствената си съвест или тази на избирателите им. Това съмнение се подсилва и от още едно организационно решение – кой може да сезира Съда ?! Органите, които могат да го правят са тези, които избират състава му – получава се един затворен кръг от правоимащи субекти, на които гражданите могат да търсят отговорност в изключително стеснени граници – само на избори. Освен това гражданите нямат право да отнасят жалбите си директно до тези органи, с които косвено да имат някаква възможност да защитят правата си от противоконституционни актове на НС и Президента. Това, наред с липсата на механизъм за пряко, национално упражняване на народна власт чрез национален референдум поставя под въпрос смисъла на чл.1 ал.2 от Конституцията, тъй като на практика не съществуват механизми за реализирането на тези права. Конституцията не указва и по какъв начин трябва да се уредят тези въпроси, което предоставя една неограничена свобода пред решаването им на НС.
Центърът на настоящото изложение е именно възможността, българският КС да може да бъде сезиран от граждани – пряко или чрез публични органи, но да има една гарантирана възможност за защита срещу неадекватни на Конституцията актове на НС и президента. Това се налага по няколко причини.
На първо място това е свързано с гореизложеното по отношение на липсата на каквито и да било механизми за непосредствено упражняване на държавната власт от суверена (освен изборния процес) и още по-малко за контрол (което по необходимост се съдържа в упражняването на властта) върху актовете на законодателния орган. Това поставя изобщо въпросът затова кой е суверена на властта, защото след избора на представителни органи, на практика се скъсва с тази функция – до следващите избори.
Статуквото противоречи и на смисъла на поставянето на правата на гражданите в Глава втора от Конституцията като такива, които трябва да се защитават приоритетно и които са с преимущество пред всички други субекти. Липсва защитата им на най-високо ниво – от актове на националния представителен орган, които са основа на всички последващи низходящи норми.
Излиза, че може да се оспорва съдебно решение, обосновано на противоконституционен закон, но такова оспорване ще е безсмислено, тъй като законът не може да се промени и правата си остават накърнени, а решението – законосъобразно. Тази презумпция за безгрешност на законодателя е всъщност прехвърляне цялата отговорност и обществен гняв върху правораздавателните органи.
Това е голям проблем за функционирането на съдебната система, тъй като нейната независимост не е пълна по отношение на законодателя. Възможността за сезирането на КС от пленарен състав на ВКС и ВАС е прекалено недостъпна, скъпа за засегнатите от спора страни и отнемаща години, процедура. Един съдия няма право да отнесе несъгласието си със законодателен акт до безпристрастен орган, какъвто е КС и да реализира тази своя независимост, следвайки своята съвест и убеждение. Нелогично е КС съд да може да решава спорове за компетентност между, условно разделените, две власти – законодателна (НС) и изпълнителна (МС) и органите на местно самоуправление и да изключва възможността третата – съдебната власт– пряко чрез приложителите на закона да възразява срещу актове на законодателя. ВАС и ВКС са инстанции, до които би трябвало да се прибягва по изключение и които са скъпо достъпни и тяхното върховенство по отношение на възможността да сезират КС и то в пленарен състав, дискредитира останалата част от съдебната системата като ненадеждна и некомпетентна.
Предвидената разпоредба на чл.150 ал.3 от Конституцията донякъде вкара светлина в тунела на демокрацията и гарантирането на основните човешки права в българската действителност. Но ,за съжаление, донякъде, защото в Закон за омбудсмана това негово правомощие е изключително изкривено и стеснено - Чл. 19. (1) Омбудсманът:... т.7. уведомява органите по чл. 150 от Конституцията, за да бъде сезиран Конституционният съд, ако се прецени, че се налага тълкуване на Конституцията или обявяване на противоконституционност на закона.
Това „уведомяване” означава, че той не може пряко и по свой почин да отнася въпроси до КС, а се поставя в някаква зависимост от органите по чл.150 ал.1. от Конституцията. Това освен, че дискредитира неговата обективност и независимост като орган, призван да защити правата и свободите на гражданите, е и в противоречие с буквалното тълкуване на чл.150 ал.3 от Конституцията. Тя оставя едно много по-различно впечатление за правомощията на Омбудсмана. Освен това изразът „ако се прецени”. прави разпоредбата още по-неясна и неприложима, защото не става ясно кой и с каква тежест може да преценява дадено основание. Омбудсманът е пропуснат и в уредбата на дейността на КС в ЗКС и в Правилника по прилагането му. В чл. 16 ЗКС е предписано, че той действа по искане на органите по чл.150 ал.1 от Конституцията, а в Правилника изчерпателно са изброени кои са те в чл.17 - Конституционният съд действа по инициатива на:
1. най-малко една пета от народните представители;
2. президента на републиката;
3. Министерския съвет;
4. Върховния касационен съд;
5. Върховния административен съд;
6. главния прокурор;
7. страните по спорове за компетентност по чл. 149, ал. 1, точка 3 от Конституцията, включително и общинските съвети.
Това, във връзка изложеното по-горе, означава, че Омбудсманът може да прави само предложения до тези органи, като те дори не са задължителни за тях и се поставят изцяло на тяхно усмотрение и инициатива.
Друг аргумент за това, че гражданите и техните организации трябва да имат възможността да оспорват конституционосъобразността на актовете на НС е това, че липсва уредба за предварителен контрол върху. Освен за съответствието на международните договори с Конституцията и законодателството преди ратификацията им, друга такава възможност няма. Дори и органите по чл.150.ал.1 могат да поемат инициативата за сезиране, едва след като е завършил целият законодателен процес. Съществуването на един такъв институт би бил една сериозна гаранция, че съответният закон е съобразен с върховния закон и намалява значително възможността за едно последващо преразглеждане.
Поглеждайки към практиката на демократичните европейски държави, се стига до извода, че това право на гражданите да упражняват контрол върху актовете на своите избраници е необходимо и полезно. Уредбата на процедурата в различните страни е различна , но навсякъде е насочена към гарантиране на човешките права и основни свободи, в контекста на превръщането на Европа в едно голямо семейство. Ще се спра накратко само върху опита на някои от тях, за които считам, че по много оригинален и ефективен начин са решили този въпрос.
В Белгия например КС се състои от 12 пожизнени съдии, назначени от Краля. Там всеки гражданин, който има правен интерес, може да оспорва актове на всички публични власти, включително и на Парламента. За да се улесни тази процедура и да не се допуска претоварване и задръстване с неоснователни жалби, е създадено специално отделение което се произнася по тяхната допустимост. Това представлява вид процедура по отсяване (screening procedure). Случаи, които са очевидно недопустими или извън юрисдикцията на съда могат да бъдат отхвърлени от нарочен състав (restricted chamber) , състоящ се от председател и двама съдии докладчици. Когато жалбите са неоснователни, процесуално недопустими, или се иска преюдициално тълкуване на даден акт, КС препраща тези жалби към компетентния съд или администрация със задължителни писмени указания за нарушаването на Конституцията. Гражданите могат да искат обявяване на противоконституционност на закон или указ в шестмесечен срок от публикуването му.
По сходен начин е решен въпросът в Германия. Конституционният съд там се състои от 16 съдии, разделени в два Сената от по осем членове. Към всеки Сенат има по три отделения от по трима членове. Тези трима членове се произнасят по допустимостта на жалбите – дали те са от компетентността на Сената (въпросите, по които той се произнася са изчерпателно изброени в Конституцията им). За да е допустима жалбата, тя трябва да се отнася само до основни права на гражданите и да са изчерпани всички останали правни средства за защита и оспорване. Всеки гражданин, който счита, че са му нарушени основни права чрез закон, присъда или административен акт има това право. При оспорването на закон или акт на публичната власт, гражданинът трябва да бъде лично, пряко и към настоящият момент засегнат от него. Срокът за обжалване е една година от влизането му в сила ( на закона или указа). Процедурата е освободена от такси и няма изискване за представляване от адвокат. Статистиката сочи, че 2,5 % от жалбите досега са имали успех , главно в областта на данъчното облагане.
В Чехия, съставът на КС е от 15 съдии. Той действа и като върховен съд, т. к. може да се произнася не само по конституционосъобразност., но и да отменя и да се произнася за актове на публичната власт по тяхната законосъобразност. Гражданите могат да обжалват окончателните решения на съдилищата, увреждащи ги процедури или други публични актове пред КС. Тези жалби се разглеждат от Отдели, състоящи се от съдебни заседатели. Към тази жалба те могат да присъединят и петиция, с която искат отмяната на закон или акт на парламента, който според тях е противоконституционен и е довел до именно тези последствия за тях (до това съдебно решение или публичен акт). По процесуалната допустимост на жалбите се произнасят докладчици (един докладчик за всяка жалба), които ги препращат към Отдела. Той се произнася по тяхната допустимост по същество. Създават се четири Отдела от по трима съдии, които решават въпроси, извън тези на Пленума. Ако е допустима жалбата и е извън компетентността на Отдела (the Panel), делото се препраща към Пленума (the Plenum), който се състои от 15-те съдии. Това може да стане 60 дни след обявяването на присъдата или акта на публичната власт. Гражданите могат да бъдат представлявани само от адвокат.
В Италия тази процедура лежи изключително върху плещите на съдебните органи, като единствено компетентни да сезират КС. Той се състои от 15 съдии с девет годишен мандат. КС е лишен от правото да се самосезира. Решава спорове за конституционосъобразност на актове на правителството и провинциите при спорове между тях. За всички други въпроси единствено съдебните органи (judi¬cial authority), в хода на прилагането на законите могат да сезират КС. Те не могат да решат да не прилагат закона, без КС да се е произнесъл. Това е инцидентен начин за решаване на такива въпроси (incidental review). Засегнатите страни по спорните производства могат да участват в хода на гледане на делото пред КС, като предоставят материали и доказателства. Съдии от всички нива могат да отнасят въпроси до КС. В производството може да бъде призован и председателят на Парламента, т.к едно обявяване на противоконституционност, непосредствено засяга законодателната и изпълнителната власт.
В Полша конституционната юрисдикция се състои от 15 съдии, избирани за 9 години. КС следи и за законосъобразност. Президентът има изключителното право да иска предварителен конституционен контрол на законите, които са вече гласувани от парламента и предоставени нему за подписване.. Процедурата по сезиране от други субекти като последващ конституционен контрол може да се раздели условно на две категории – обща инициатива за произнасяне за конституционосъобразност за всички видове актове от широк кръг публични субекти – Президент, Сенат, Министър председател, председателите на върховните съдилища и Главния прокурор, Омбудсмана и др., които нямат аналог в България . Другата категория е частна инициатива, която се предоставя за конкретни казуси, свързани с дейността на отделните субекти – Висшия съдебен съвет, органите на местно самоуправление и местна администрация, национални търговски и браншови организации и професионални сдружения, църковни и религиозни организации и др.. По допустимостта на тези жалби се произнася един съдия. Въпреки че не се предоставя пряко възможност за на отделните граждани да сезират КС, чрез този широк кръг от органи, които могат да го правят, на практика това не е и необходимо.
Най – сложна е френската система за конституционен контрол. КС се състои от 9 съдии, които се сменят на ротационен принцип (подобно на българския съд). КС задължително се произнася след гласуването на закона в Парламента, но преди промулгацията, ратификацията и одобрението на закона. При избори за Парламент и Сенат всеки гражданин, включен в избирателните листи, може да сезира КС, както и кандидатите за изборните длъжности. При избор на Президент и при провеждане на референдум, всеки гражданин може да депозира възражения, оспорващи избора пред председателя на съответната избирателна комисия. Гражданинът излага пред него своите съображения, които председателят препраща към КС. Гражданите не могат нито пряко, нито косвено да сезират КС по въпроси за кнституционосъобразността на законите. На 23.07.2008 беше въведен нов член 611 в Конституцията на Франция, според който гражданите могат да оспорват кнституционосъобразността на законите, но в процеса на тяхното създаване. Това е вид косвено, предварително сезиране посредством Държавния съвет или чрез Върховния съд. Тази реформа още не може да се оцени като ефективна и полезна, т.к. няма натрупана практика.
Според испанската Конституция, всеки гражданин или ЮЛ , което има правен интерес може да иска обявяването на закон за противоконституционен. КС се състои от 12 съдии с девет годишен мандат. Създадени са две камари от по 6 съдии и всяка камара е разделена на две отделения с по трима членове. Отделенията се произнасят по допустимостта на жалбите и ако те са допустими и от компетенцията на съответната камара се препращат, съобразно предмета си.
И накрая накратко процедурата в една наднационална институция, каквато е Европейският съд по правата на човека в Страсбург. Може би тя е сбор от най-добрите разрешения на гореспоменатите съдилища. Изработена е предварителна процедура за процесуална допустимост – при постъпването на жалбата в канцеларията на Съда, докладчик преценява дали тя е за тричленна комисия или е от компетенцията на Камара. Тричленната комисия преценява дали, жалбата е основателна и допустима за разглеждане (двустепенно отсяване). Ако тричленната комисия я счете за допустима, тогава жалбата се препраща на Камара. Когато жалбата е директно изпратена до камарата от докладчика, Камарата се произнася по допустимостта по същество. Ако се засяга някакъв сложен и изключително значим въпрос, той се отнася до Голямата камара.
И след този кратък преглед на някои европейски институции, България може да почерпи от техния опит наготово и да направи КС достъпен и за българските граждани.
Опасенията, че такава промяна би довела до претоварване и блокиране работата на конституционните съдии, могат да се преодолеят с въвеждането на тристепенна система на отсяване, подобна на тази на Съда в Страсбург.
Освен това, за да бъдат ползотворни жалбите и за самите граждани, би могло да се въведе изискването те да се подават, и в последствие да бъдат представлявани, от лица с юридическо образование.
Въвеждането на една строга формалност като изискване за допустимост, също ще ограничи неграмотните и неоснователни протести
Рационално би било да се даде възможност на съдии от всички инстанции да се отнасят до КС, тъй като те пряко и ежедневно се сблъскват с недъзите на законодателните актове.
Въвеждането на разумен срок за обжалване на законодателните актове, също ще пресече безразборното жалбоподаване и ще го направи по-експедитивно.
Обществените организации като изразители и обединители на гражданското общество също трябва да имат право на глас, относно конституционосъобразността на законите. Те по-адекватно и в детайли изразяват интересите на големи групи хора и това тяхно право трябва да се гарантира.
И за да се постигнат по-бързо и лесно тези промени задължително трябва да се използват възможностите на електронното управление и информационните технологии. Електронното управление в контекста на конституционните жалби би ускорило и улеснило неимоверно процедурата по жалбоподаване. Освен това, използването на интернет пространството като място за изразяване на мнение, даване свободно на предложения и сигнали, би било много полезно за това в каква насока да се действа в законодателно отношение за в бъдеще. Ролята на социологическите агенции все повече намалява, защото държавните органи могат пряко да се информират за обществените нагласи, посредством форумите и интернет дискусиите и да вземат по-адекватни решения. Освен това информационното общество е и едно много по-информирано общество.
За да има положителен ефект една такава конституционна реформа, а и не само тя, гражданите трябва да познават правата си, да разпознават актовете, с които те се нарушават и да са грамотни за това как да ги защитят. За тази цел е необходима целенасочена държавна политика към пропаганда на дейностите на държавните органи и техните правомощия на всички информационни нива – радио и телевизия, интернет, печатни медии, и най-вече в образователните институции.